朝皇帝通常采取册封、赏赐、给予免税免役特权等手段来控制他们,从宗教方面强化对蒙古的统治。
移民实边之议,由来已久,自19世纪60年代起,俄、美、英、德、法等列强势力相继侵入蒙古地区,面对列强侵略,帝国边疆大吏纷纷提出“筹边”之计。1880年(光绪六年),时任山西巡抚的帝国前总理、承恩公张之洞在上书朝廷的《详筹边计折》中首次提出了屯垦蒙边的意见,继任山西巡抚刚毅于1886年(光绪十二年)提出了更详细的《筹议晋省口外屯垦情形折》,山西省长胡聘之于1897年(光兴二年)提出《屯垦晋边折》,这些奏折中都提到了要通过移民实边的办法来应付外敌、巩固边疆。
1900年(光兴五年),山西省长岑chun煊多次上书朝廷,请求“筹议开垦蒙地”,提出先期开垦灌溉便利的乌兰察布、伊克昭二盟之地,既可发展蒙地经济、巩固边防,又可增加财政收入。
1901年,文易内阁通过了内蒙垦务令,任命伯爵刚毅为督办蒙旗垦务大臣,赴内蒙古西部督办垦务,从此开始了对内蒙古地区的全面放垦。为迅速展开垦丈工作,又特授刚毅归绥军分区司令、内蒙专区办事大臣等职,以武力为后盾,在预定放垦的地区设置清丈局、垦务公司和垦务局,强迫当地王公将领地放垦,3年内即在整个内蒙古专区垦丈土地400余万亩,收取地价300余万元。
由于涉及切身利益,部分王公牧民对垦务抱持抵制态度,与垦务机关、驻军时有摩擦,垦务大臣刚毅往往以强硬手段处置,蒙人怨愤四起,称之为“吃土魔王”。
1903年中俄开战后,为稳定内蒙局势起见,文易内阁又以贪污、滥用职权为名罢免了刚毅,暂停垦务,着重在已放垦的地区设置府县,引进训政,训练实行与内地相同的宪政下的地方自治。
战争结束后,第二次刘云内阁决定重启垦务,任命山西省长程德全为垦务大臣,兼任绥远军分区司令、内蒙办事大臣,预定以六年为期,在整个内蒙专区续垦700余万亩土地,移民15到20万户。
然而在1905年1月的京师变乱后,由于满洲皇室被迅速压制,身为臣下的刘云突然成为皇帝,蒙古地方人心动荡,为安抚蒙人,刘云除了宣布蒙古各王公爵位、薪俸不变外,也要求张志高内阁暂停垦务。但在此之前,哲里木盟和伊克昭盟已有60多万亩纳入第二期垦务计划的土地由地方垦务机关清丈完毕,等待放垦,张志高内阁虽然宣布了暂停垦务,但仍坚持对已清丈的这60万亩土地实行放垦,引发了这些土地上王公牧民的强烈不满。
进入8月份,哲里木盟准格尔旗协理台吉(
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